Milleks seda uut eelarvepoliitikat vaja on?

Euroopa Liidu kogemus viimasest majanduskriisist osutas paremini kooskõlastatud majanduspoliitika, aga eriti eelarvepoliitika vajadusele. Selleks kohustati kõiki liikmesriike sätestama riiklikul tasandil eelarvereeglid ja asutama eelarvepoliitikat analüüsiva asutuse, kes hindaks ka nende reeglite täitmist.

Kui Eesti eelarvepoliitikat juhiti varem pikalt tasakaalus eelarve põhimõttest, siis 2014. aastal kirjutati see ka riigieelarve seadusesse. Et paremini arvestada majanduse tsüklilise arenguga ja selle mõjuga maksude laekumisele, sätestati iga-aastase tasakaalu nõue struktuursest eelarvepositsioonist lähtuvalt. Nüüd, kus vaid kolme eelarve koostamisel on sellest põhimõttest jõutud lähtuda (ja praegu tundub, et ka õnnestunult), muudab uus valitsuskoalitsioon eelarvereeglit. Uue eelarvereegli järgi on lubatud ka valitsussektori struktuurne puudujääk, kui enne seda on kogutud struktuurseid ülejääke.

Struktuurse puudujäägi lubamist põhjendatakse strateegiliste investeeringute tegemise vajadusega. Hästi läbimõeldud riiklikud investeeringud on kindlasti kasulikud, kuid siin on murekoht see, et püüame investeeringuid teha puudujäägi arvel, kuid ELi abirahasid oleme väga passiivselt kasutanud. Nii näiteks suudeti eelmisel aastal kõigist Euroopa tõukefondide rahadest ära kasutada vaid 70 protsenti – 245 miljonit eurot jäi kasutamata. Aasta võrdluses vähenesid valitsuse investeeringud ligi kümnendiku võrra. Miks me ei suuda investeeringuid õigel ajal teha? Kas meie riigihangete korraldus jääb ajale jalgu või on regulatsioonides ka muid kitsaskohti? Enne ringlusse raha juurde panemist tuleks investeerimist piiravad kitsaskohad likvideerida.

Elavdamiseks põhjust pole

Eelarvenõukogule valmistab muret ka eelarvereegli muutmise ajastus, kuna näeme ohtu, et majandust asutakse elavdama lisameetmetega ajal, millal seda tegelikult vaja ei ole. Hiljuti hindas eelarvenõukogu rahandusministeeriumi kevadist majandusprognoosi, mis on aluseks valitsuse kevadistele eelarvedokumentidele – järgmise nelja aasta riigi eelarvestrateegia, stabiilsusprogramm ja sel korral ka järgmise aasta riigieelarve.

Kui eelarvenõukogu andis kevadprognoosis esitatud majanduse ja hindade kasvuootusele heakskiidu, siis murekohaks kujunes taas hinnang majanduse tsüklilisele seisule. Nimelt lähtub valitsuse tegevus ühest olulisest eeldusest, et Eesti majandusseis on järgmistel aastatel tavapärasest kehvem, st Eesti SKP lõhe on negatiivne. Eelarvenõukogu ei ole selle hinnanguga kuidagi nõus, sest Eesti tööhõive on keskmisest kõrgem, töötus madalam ja tootlikkuse kasv on väiksem kui palgakasv. Majanduse hea käekäigu tunnistuseks on ka värske teadmine, et Eesti majandus kasvas 2017. aasta I kvartalis aasta võrdluses 4,4%.

Vastuoluline aeg

Majanduse tsüklilise seisu hindamise aluseks olevad näitajad on olnud vastuolulised kogu eelarvenõukogu tegevuse jooksul. Majanduskasv on olnud madal, kuid tööturg on näidanud päris head seisu. Meie hinnangul tuleneb see vastuolu peamiselt sellest, et viimastel aastatel on majanduskasvu tagasi hoidnud mitmed ühekordsed tegurid – näiteks transiidisektori probleemid ning nafta hinna langusest põhjustatud probleemid energiasektoris laiemalt. Lisaks tasub tähelepanu pöörata ka maksutulude laekumisele, mis samuti iseloomustab majanduse tsüklilist seisu. Vaatamata pettumust valmistanud majanduskasvule suurenesid maksudest saadavad tulud aastail aastatel 2014–2016 keskmiselt 7% aastas. See on kasvutempo, mida on pikalt raske hoida.

Siinkohal on huvitav, et selline vastuolu ei ole üksnes Eesti eripära. Ka teistes Kesk- ja Ida- Euroopa riikides oli 2015.–2016. aastal SKP kasv üsna tagasihoidlik, kuid hõive määr on viimase kümne aasta keskmisest suurem ja töötus jällegi väiksem. See võib olla märk sellest, et kõigis neis riikides ongi pikaajaline majanduskasv aeglustunud ja seetõttu võivad majandustsükli seisu hindavad meetodid, mis tööturu näitajatele piisavalt tähelepanu ei pööra, anda eelarvepoliitika kavandamise jaoks vale signaali. Seega tuleks plaanide tegemisel nii valitsuses kui ka erasektoris alati silmas pidada ka laiemat pilti kui ainult üht hinnangulist majanduse tsüklilise seisu mõõdikut.

Puudujääk võib oodatust suurem tulla

Üldse on rahandusprognoos tänavu tavapärasest ebakindlam, kuna paljude kavandatavate maksumuudatuste detailid ei ole siiani piisavalt selged. Jälgides praegust maksumuudatuste arutelu valitsuskoalitsioonis, ei ole kindlust selles, kas kõik esitatud eelnõud suudetakse ettenähtud kujul ja ajal jõustada. Kokkuvõttes võib 2018. aasta valitsussektori struktuurne puudujääk kujuneda eelarvenõukogu hinnangul suuremaks, kui valitsus seda kavandab.

Ka eelarvereeglites kavandatavad muudatused on ette valmistatud väga lühikese aja jooksul. Eelarvereeglite ja maksupoliitika kujundamise protseduuride heitlikkusest ja ettearvamatusest johtuv mainerisk on arvestatav probleem. Kui valitsus on otsustanud leevendada eelarvereeglit, aga seab ohtu selle saavutamise kohe esimesel aastal, siis ei mõju see mõistetavalt hästi eelarvereeglite ega kogu eelarvepoliitika usaldusväärsusele.