Riigikontroll: valitsus ei teinud kõike liigse suhkruvaru tekke vältimiseks

Samuti ei tegutsenud valitsuskabinet ühtse meeskonnana ning ministrid käsitlesid üleliigsete laovarudega tõstatatud küsimusi vaid oma ministeeriumi vaatekohast.

Tagantjärele ei ole aga võimalik hinnata, kui suureks võinuks kujuneda varud juhul, kui liigsete varude tekke vältimise võimalikke meetmeid oleks õigel ajal rakendatud.

Riigikontrolli hinnangul alustasid ministeeriumid arutelusid vajalike meetmete rakendamiseks alustasid liiga hilja, alles 2003. aasta oktoobris. Probleemi tekkimise võimalusest olid valitsusasutused, eelkõige Põllumajandusministeerium, teadlikud juba enne ühinemislepingu allkirjastamist 2003. aasta aprillis. Üleliigsete laovarude probleemi tõsidusest pidanuks valitsusasutused kindlasti aru saama pärast seda, kui Euroopa Komisjon oli 2003. aasta augustis sellele tähelepanu juhtinud.

Analüüs näitab, et kasutamata jäeti võimalus kehtestada suhkrule aktsiisimaks. Selle sätestamisel Euroopa Liidus suhkrueksportijatele makstavate toetustega samal tasemel muutunuks varude loomine mõttetuks, seda ka üksikisikutele. Kui aktsiisimaksu kehtestamise seaduse eelnõuga oleks samal ajal menetletud ka üleliigsete laovarude maksustamist sätestava seaduse eelnõu, ei oleks ettevõtjad tõenäoliselt loonud endale nii suuri varusid.

Kuna aktsiisimaksu kehtestamist hakati ministeeriumides arutama alles 2003. aasta sügisel ning vastava seaduse eelnõu menetlemine valitsuses ja Riigikogus võinuks valitsuserakondades üksmeele puudumise korral palju aega võtta, ei saa välistada võimalust, et eelnõu menetlemise ajal oleks Eestis loodud ikkagi üleliigseks hinnatav suhkruvaru. Sellise võimaluse olemasolu ei saa aga pidada piisavaks põhjuseks, et loobuda aktsiisimaksust kui võimalikust meetmest. Põllumajandusministeeriumi ettepanekud kehtestada suhkruaktsiis jäid ellu viimata eelkõige Rahandusministeeriumi vastuseisu tõttu, kes leidis, et aktsiisimaksu kehtestamisega on jäädud hiljaks ning see oleks oma olemuselt ebaõiglane, puudutades ka mittespekulante.

Tollimaksu kehtestamisest loobumine oli Riigikontrolli hinnangul põhjendatud. Suhkru hinda saanuks lähendada ELi keskmisele hinnatasemele kas tolli- või aktsiisimaksuga, mõlemaga samas ulatuses. Mõlema maksu kehtestamiseks oleks olnud vaja vastu võtta vastav seadus (s.t mõlema maksu kehtestamiseks kulunuks ühepalju aega). Tollimaksu kehtestamine olnuks aga vastuolus riigi rahvusvahelistes lepingutes võetud kohustustega. Tollimaksu kehtestamiseks lepingupartneritega vajaliku kokkuleppe saavutamiseks peetavatele läbirääkimistele võinuks kuluda mitmeid kuid ja kokkuleppe saavutamine olnuks küsitav. Euroopa Komisjoni esindajad olid mitteametlikel konsultatsioonidel Eesti ametnikele väljendanud oma vastuseisu tollimaksu kehtestamise suhtes Euroopa Liidust pärinevatele kaupadele, sh suhkrule.

Riigikontrolli arvates oli õige oli otsus kehtestada tavapäraseks hinnatutest suuremate varude loomise tõkestamise ühe meetmena üleliigsete laovarude tasu seadus. Euroopa Komisjoni määruse nr 1972/2003 rakendamiseks oli selle (ettevõtjate maksustamise) seaduse vastuvõtmine tegelikult kohustuslik, kuid Rahandusministeeriumi vastuseisu tõttu jäädi sellega hiljaks. Rahandusministeeriumi vastuseisu põhjuseks oli maksuteoreetiline arusaam, et normaalse ülekandevaru ületamise eest määratav maks kujutaks endast tegelikult trahvi ning tuleks seetõttu sellisena ka kehtestada.

Rahandusministeeriumi seisukoht ei oleks tohtinud takistada Põllumajandusministeeriumil juba 2003. aasta novembris kohe pärast komisjoni määruse vastuvõtmist üleliigse laovaru tasu seaduse eelnõu koostamist ja valitsusele arutamiseks pakkumist. Põllumajandusministeerium seda ei teinud, piirdudes valitsuskabineti nõupidamistel Euroopa Komisjoni määrustest tulenevate nõuete ning ministeeriumide erimeelsuste ja heitlike seisukohtade kirjeldamisega.

Üleliigse laovaru tasu seaduse saanuks varem vastu võtta. See oleks konkretiseerinud otseselt Euroopa Komisjoni määrustest tulenevat kohustust üleliigse laovaru maksustamise osas ning võimendanud ettevõtjate seas teadmist, et riik nõuab liigse varu loonud ettevõtjatelt vastava tasu sisse. Varasem seaduse vastuvõtmine oleks tõenäoliselt vähendanud suhkru importi ja võimalike hilisemate kohtuvaidluste hulka, sest ära oleks jäänud või oluliselt vähenenud ettevõtjate võimalus apelleerida õiguspärase ootuse ja õiguskindluse põhimõttele. See oleks omakorda võimaldanud riigil kiiremini (ja liigsete kuludeta) üleliigse laovaru tasu kokku koguda.

Valitsus jättis tähelepanuta elanike poolt varude loomise võimaluse. Laovarude probleemistikuga tegelevatel valitsusasutustel oli hiljemalt 2003. aasta oktoobri algul teada Euroopa Komisjoni ametnike selgitus, et komisjon ei jäta kehtestatava korra kohaselt riigis üleliigseks hinnatavate varude suuruse määramisel varude kogumahust välja rahva käes olevaid varusid. Valitsus ei pööranud sellele vajalikku tähelepanu. Põllumajandusministeerium ei juhtinud valitsuskabinetis esitatud materjalides tähelepanu võimalusele, et elanikud ostavad massiliselt suhkrut kokku ja loovad sellega varud, mida komisjon käsitleb liigse varuna. Valitsuskabinetile arutamiseks antud dokumentidest ei nähtu, et valitsus oleks oma otsuste kavandamisel lähtunud eeldusest, et Euroopa Komisjon jätab arvestamata rahva soetatud varud.

Arutusel olnud meetmete rakendamise võimalikke majanduslikke mõjusid ettevõtjatele ja riigile tervikuna hinnati pealiskaudselt, vähegi põhjalikumaid, arvestustele tuginevaid prognoose ei koostatud. Korrektse analüüsi tegemiseks puudusid vajalikud statistilised andmed.

Meetmete valikut ja vastavate otsuste tegemist mõjutas Eesti liberaalne majandus-, sh väliskaubanduspoliitika. Mõjutas toonaste valitsusparteide koalitsioonileppes sisaldunud lubadus hoiduda maksustamise osas muudatuste rakendumisest enne 12 kuu möödumist vastava õigusakti vastuvõtmisest. Kahtlemata on kõik valitsuse otsused, mis põhjustavad kaupade järsu hinnatõusu ja/või halvendavad ettevõtjate konkurentsivõimet, väga ebapopulaarsed.

Valitsusasutused - Põllumajandusministeerium, Rahandusministeerium ja Välisministeerium - ei teinud tõhusat koostööd üleliigsete suhkruvarude loomist tõkestavate meetmete valikul. Ametnikud pidasid hulgaliselt arutelusid, kuid üksteisele ja valitsusele vastuvõetavate kokkulepeteni jõuti väga visalt. Olukorda iseloomustab Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaadi poolt peaministrile 04.12.2003. a koostatud memos tõdetu: 'Kuna on selge, et kõik rakendusvariandid on probleemsed, ei taha ministeeriumid võtta kohustusi nende elluviimiseks'.

Olulisi vajakajäämisi oli valitsusasutuste infovahetuses: infot ei ole alati õigel ajal teistele ametkondadele edastatud, fikseeritud oluliste dokumentide liikumist ega dokumenteeritud kohtumistel tehtud otsuseid. Näiteks teadvustas Põllumajandusministeerium liigsete suhkruvarude tekke ohule tähelepanu juhtiva Euroopa Komisjoni põllumajanduse peadirektoraadi kirja olemasolu alles käesoleva auditi käigus, kuigi Eesti esindusse Euroopa Liidu juures oli kiri saabunud 2003. aasta augustis ehk ligi poolteist aastat tagasi. Samuti ei ole säilitatud kõiki olulisi tööpabereid.

Riigikontroll leiab ka, et valitsuskabinet ei tegutsenud ühtse meeskonnana. Ministrid käsitlesid üleliigsete laovarudega tõstatatud küsimusi vaid oma ministeeriumi vaatekohast. Näiteks ei võtnud Välisministeerium ei toetavat ega eitavat seisukohta Põllumajandusministeeriumi ettepaneku kohta kehtestada aktsiisimaks, kuna aktsiis on fiskaalmeede ning aktsiisiga seonduvad küsimused kuulusid Rahandusministeeriumi pädevusse.

Rahandusministeeriumis välja töötatud ja valitsuskabinetis korduvalt arutatud liigsete varude keelustamise ja keelust üleastujate karistamise kontseptsiooni vaidlustas justiitsminister alles siis, kui põllumajandusminister vastavasisulise seaduseelnõu valitsusele lõplikuks heakskiitmiseks esitas; loogiline olnuks ministeeriumipoolne varasem tähelepanujuhtimine eelnõuga seonduda võivatele probleemidele. Ning veel üks näide - kõik selle probleemistikuga tegelenud ministeeriumid teadsid, et suhkrule tollimaksu kehtestamine on riigi välislepingutes võetud kohustuste pärast ebatõenäoline, kuid siiski arutati seda kui probleemide üht võimalikku lahendust 2003. aasta lõpul mitmel valitsuskabineti nõupidamisel.

Põllumajandusministeeriumi hinnangu kohaselt on 2005. aasta juuni alguse seisuga üleliigsete laovarude koguste pealt Euroopa Liidu eelarvesse tehtavate maksete võimalikuks suuruseks ligikaudu miljard krooni, sh suhkru osas ligikaudu 715 miljonit krooni ning või osas ligikaudu 200 miljonit krooni. Seega langeb enamus võimalikest maksetest * ligikaudu 70% maksete kogusummast * üleliigseks hinnatud suhkruvaru (91 464 tonni) arvele. Suhkru üleliigseks hinnatud varu pealt tehtav makse Euroopa Liidu eelarvesse võib väheneda, kui ettevõtjad kõrvaldavad 30. novembriks 2005 vähemalt osa oma üleliigseks hinnatud suhkruvarudest.

Riigikontroll algatas oma auditi aasta alguses Riigikogu riigieelarve kontrolli komisjoni ettepanekul, et selgitada välja, miks Eesti valitsus ei võtnud või ei pidanud otstarbekohaseks võtta kasutusele toimivaid meetmeid üleliigsete laovarude tekkimise ja sellest tuleneda võivate suurte, riigieelarves kavandamata kulutuste vältimiseks. Kuna just suhkru üleliigsete laovarudega võib kaasneda kõige suurem makse, siis hinnati valitsuse ja ministeeriumide tegevust nimelt suhkru üleliigsete laovarude tekke ennetamisel