Riigikontrolör Mihkel Oviir : Kes on süüdi suhkrutrahvis?

Riigikontrolli nn suhkruauditi aruanne on nüüd valmis. Ja ma mõistan kõiki neid, kes vaatavad meie poole, silmis ja huulil küsimus ? kes on süüdi?

Küsimuse selline püstitus on arusaadav. Räägime ju ligikaudu miljardist kroonist, mis tuleb üsna suure tõenäosusega Euroopa Liidu eelarvesse maksta. Ning võib osutuda soovmõtlemiseks, et vaid neilt, kes varud soetasid, küsitakse selleks enam-vähem sama summa, mis nad endale varude loomisest võitsid, st et keegi lõppkokkuvõttes midagi nagu ei kaotagi.

Maksma peavad ilmselt kõik, ka need, kes varusid ei soetanud. Ja kindlasti on neid, kes spekulatiivse tuluna teenisid tuhandeid kordi rohkem, kui nad maksma peavad. Teised maksavad ka nende eest. Me kõik maksame.

Niisiis ? kes või mis on süüdi? Kui meie ligi 200-leheküljeline aruanne, sealhulgas lisad, mõttega läbi lugeda, saab igaüks ise oma järelduse teha, kusjuures see ei pruugi olla väga ühene.

Riigikontrolli eesmärgiks polnud selgitada süüdi olevaid isikuid või asutusi, me ei koosta nimekirju nendest, kes tuleks maha lasta või üles puua. Me tahtsime teada saada, miks meie riik ei suutnud tõesti suurte ja paljuski ilmselt spekulatiivsete varude loomist tõkestada, ning selle teadmise pinnalt tuleb õppida, kuidas edaspidi selliseid vigu vältida.

Mida oleks kindlasti pidanud tegema ja saanud teha?

Kuna valitsus ei suutnud midagi ette võtta liigsete varude tekke vastu, on praegu lootus pandud üleliigse laovaru tasu seadusele, mille mõte on, et need, kel on liigsed varud, peavad selle eest maksma. Riigikontroll on veendunud, et üleliigse laovaru tasu seaduse pidanuks vastu võtma mitmeid kuid varem, mitte alles 2004. aasta aprillis. Euroopa Komisjoni määrus, mis liituvatelt riikidelt ettevõtjate liigsete laovarude maksustamist nõudis, võeti vastu 2003. aasta 10. novembril. Selle tõenäoline sisu oli mitmetel valitsusliikmetel teada juba mitu kuud varem, ametnikel koguni 2003. aasta kevadest saadik.

Seaduseelnõu saanuks Riigikogule esitada hiljemalt detsembri alguses, seaduse saanuks vastu võtta ja avaldada jaanuaris, st vähemalt neli kuud varem, kui seda tegelikult tehti. Sellega oleks ettevõtjatele pikema etteteatamisajaga öeldud: arvestage, et liigsete varude pealt hakkate maksma. Seadusel oleks sel ajal olnud ka varude teket pärssiv, mitte ainult hilisem, liigse varu eest tasu kättesaamise funktsioon. Ettevõtjail oleks olnud selge, et nende liigsed varud maksustatakse ja pole mõtet neid koguda. Ja tõenäoliselt poleks neil olnud alust riigiga praegu maksustatavate varude suuruse pärast kohut käia, sest poleks olnud võimalik sellisel määral mängida õiguspärase ootuse ja õigus¬kindluse kaardile, nagu seda praegu võib teha.

Rahandusminister väidab, et seda seadust ei oleks saanud hakata ette valmistama enne, kui Euroopa Komisjon võttis 2004. aasta jaanuaris vastu nn suhkrumääruse. Riigikontroll on teisel seisukohal. Sisuliselt ei seadnud suhkrumäärus mingeid uusi nõudeid ettevõtjaile, see määrus sätestas tegelikult teatud üleminekuaja: ütles, et maksed tuleb teha vaid siis, kui liigseid suhkruvarusid aasta jooksul turult ei kõrvaldata. Suhkrumääruse põhiseisukohad olid teada juba enne kõiki muid varusid käsitleva määruse vastuvõtmist.

Ilmselt olnuks vajalik meie seaduses varude liigseks hindamise kriteeriumid mõneti täpsemalt sõnastada, kuid see probleemistik ei olnud meie auditi teemaks.

Tahan rõhutada ? Euroopa Komisjon sätestas juba 2003. aasta novembris, et liituvad riigid peavad ettevõtjate liigsed laovarud maksustama. Põllumajandusministeeriumi poolt valitsuskabinetile esitatud materjalides on see nõue selgelt välja toodud.

Rahandusministeerium oli aga ettevõtjate varude maksustamisele jäigalt vastu. Tsiteerin 2003. aasta augustis rahandusministriks olnud Tõnis Paltsu kirja Põllumajandus¬ministee¬riumile:

?[---] Ühinemislepingust Euroopa Liiduga tulenevat kohustust ? likvideerida omal kulul põllumajandussaaduste ja ­toodete varud, mis on liitumishetkel uute liikmes¬riikide territooriumil vabas ringluses ja on suuremad, kui normaalsed üleminevad varud ? ei ole võimalik täita maksu kehtestamisega nimetatud varudele. Selline maks ei oleks koos¬kõlas maksu¬korralduse seaduses sätestatud maksu mõistega ning maksustamise põhiprintsiipidega. Lisaks eeltoodule ei ole võimalik seaduses sätestada taolise maksu määra ja arvutamise korda. [---]?

Meile jääb arusaamatuks, miks oli Rahandusministeerium ka pärast komisjoni novembrikuu määrust veel ligi kolme kuu jooksul ettevõtjate liigsete laovarude maksustamise vastu. Ja miks valitsusjuhi Juhan Partsi ning teda abistanud Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaadi kõrvad põllumajandus- ja rahandusministri vaidluses põllumajandus¬ministeeriumi argumentidele kurdiks jäid. Komisjoni määrused on liikmesriikidele täitmiseks ja määrusest tuleneva nõude konkretiseerimiseks oli vaja seadust.

Võib ju olla, et ministrid ei lugenud seda, mis Põllumajandus¬ministeeriumi ametnikud neile arutamiseks olid ette valmistanud. Ükski neist meile seda küll ei väitnud. Võib ju olla ka nii, et nad polnud kabinetis arutamisele pandud materjale lugenud ja põllumajandusminister ei suutnud neile kabinetiistungitel komisjoni nõuet selgelt esitada, millele on samuti nii mõnigi valitsuse liige viidanud. Tagantjärele võib vaid oletada, sest valitsuskabineti nõupidamisel suuliselt esitatud seisukohtadest pole jälgegi järel.

Selge on see ? põllumajandusminister Tiit Tammsaar ei suutnud ligi kolme kuu jooksul teiste ministrite teadvusse viia arusaama, et Euroopa Komisjoni määruse täitmiseks tuleb Eestis vastav seadus vastu võtta. Kas see oli põllumajandusministri süü? Osalt kindlasti. Lisaks kabinetinõupidamistele on ju ministritel ka teisi võimalusi olulistes küsimustes koalitsioonipartnerite toetust taotleda, näiteks nn koosmeelekoja ehk koalitsiooninõukogu koosolekutel. Aga kahtlemata ei saa kogu probleemi põllumajandusministri kaela veeretada.

Teiseks kasutamata jäetud varude tekke tõkestamise vahendiks oli suhkrule aktsiisi¬maksu kehtestamine. See oli ettepanek, mida põllumajandusminister kordas ja kordas. Ja millele rahandusminister (ja ilmselt mitte ainult tema) kogu aeg vastu oli. Ei ühtegi uut maksu!

Riigikontroll leiab, et suhkrule aktsiisimaksu kehtestamine vastava seadusega ei oleks olnud vastuolus ühegi õigusakti ega rahvusvahelise lepinguga. Suhkruaktsiis tasemel, mis tõstnuks suhkru hinna Euroopa Liidus kehtinud hinna tasemele, oleks muutunud mõttetuks liitumishetkeks suhkru liigsete varude moodustamise, seda ka eraisikutele. Selle otsuse võinuks teha varsti pärast Euroopa Liiduga ühinemiseks toimunud rahvahääletust, kui varem oleks kardetud, et see võib panna moosikeetja-rahva Euroopa Liidule ei ütlema.

Rahandusministrite ? eelmise ja praeguse ? selgituse kohaselt kulunuks suhkruaktsiisi seaduse eelnõu menetlemiseks nii palju aega, et ettevõtjad suut¬nuks kohe päris kindlasti selle ajaga endale suured varud soetada, st aktsiisi kehtestamisel poleks mingit mõju olnud. Suhkru hinnavahe oli nii suur, et varude soetamine tasunuks end igal juhul ära.

See jutt võiks olla arvestatav kui tegutseda üldkorras ja loiult. Kui ikka tõesti oleks tahetud seadus vastu võtta, oleks seda saanud teha isegi ühe nädalaga. Selle ajaga poleks meie riigi aastatarbimisega võrdset suhkrukogust suhkrurongidele ja ­laevadele suudetud laadida ja neid kõiki Eestisse toimetada.

Pole välistatud, et osa ettevõtjaist siiski jõudnuks oma rongid ja laevad liikuma panna. Tagantjärele on peaaegu võimatu hinnata, kui suurt efekti aktsiisi kehtestamisest võinuks saada. Meie küsimus on ? miks sellest meetmest siiski loobuti? Kahju poleks sellest riigile sündinud. Kasu oleks võinud saada. Tõenäoline vastus on see, mis endine peaminister Juhan Parts ütles Äripäeva ajakirjanikule: ?No milline riik hakkaks kehtestama oma inimestele maksu, mis tõstaks hinna kohe kolmekordseks?.

Riigikontrollil on auditeerimise käigus kujunenud arvamus, et valitsusel puudus tahe teha selline, tõenäoliselt nii elanike kui ka ettevõtjate silmis väga ebameeldiv, väga ebapopulaarne otsus. Puudus julgus teha valijaile ja toetajaile ebameeldiv otsus. Nii et minu arvates ei oleks õige selle otsuse tegematajätmist ette heita vaid toonasele rahandusministrile, kuigi tuleb tunnistada ? rahandusministeeriumi vastuseis oli jõuline ja otsustav. Samas on see ka valitsuse kui terviku probleem.

Siit jõuamegi kolmanda küsimuseni, mida ma ei saa mainimata jätta, ja see on valitsuskabineti koostöö. Endine põllumajandusminister Tiit Tammsaar on korduvalt kõva häälega öelnud, et selle probleemistiku käsitlemisel oli koostöö väga halb. Tema sõnade kohaselt ei suutnud või ei tahtnud peaminister valitsuskabinetti mõistliku otsuseni viia. Samas leiavad endine rahandusminister ja välisminister, et valitsuskabinet oli väga koostööaldis.

Meile antud selgitustest, mis on ka auditi aruande lisadena vormistatud, on näha, kuidas põllumajandusminister osutab tegemata jätmise põhjustajana rahandusminist¬rile, rahandusminister põllumajandusministrile. Põllumajandusminister raius mitu kuud, et kogu see küsimustik ? varude maksustamine ? kuulub Rahandusministee¬riumi pädevusse, kes peabki lahendused välja pakkuma. Kuid rahandusminister oli juba arutelude alguses asunud seisukohale, et mingeid makse ja makseid ei tohiks varude tekke vältimiseks rakendada, ja nägi ainsa väljapääsuna varude loomise keelustamist muudatuse teel maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduses. See seadus on aga kahtlematult põllumajandusministri pärusmaa. Mingist konstruktiivsest koostööst nende kahe ministri vahel selles probleemistikus, vähemalt 2004. aasta veebruarini, ei saa rääkida. Suhkruküsimust loobiti üksteisele nagu Tatikas ja Vesipruul loopisid üksteisele üle aia surnud Pontut.

Välisminister oli siin suhteliselt neutraalsel positsioonil, ei sekkunud eelnimetatute vaidlusesse. Samuti talitas ka justiitsminister. Mõlemad kinnitasid meile, et tegelesid vaid kitsalt nende pädevusse kuuluvate küsimustega ega sekkunud kolleegide vaidlustesse ka siis, kui teadsid, et ühel osapoolel ei olnud õigus.

Meie ettekujutus heast koostööst valitsuses on mõneti erinev sellest, mis meil tekkis analüüsitud dokumentide ja saadud selgituste põhjal. Ütleksin isegi, et kui see oli hea koostöö, siis huvitav küll, kuidas võiks välja näha halb koostöö?

Konstruktiivse koostöö puudumine oli üheks olulisemaks põhjuseks, miks vajalikud otsused jäid õigel ajal vastu võtmata. Kelle ülesandeks on aga valitsus meeskonnana ühise eesmärgi nimel tööle panna? Valitsusjuhi.

Niipalju konkreetselt suhkruga seonduvast, kuid tegelikkuses tuleks ka meie auditi¬aruannet lugeda viisil, kus sõnad laovaru ja suhkur on kinni kaetud. Ja see pilt, mis siis avaneb, tekitab rohkem küsimusi, kui annab vastuseid. Nendele küsimustele vastuse saamisest sõltub tulevikus väga ja väga palju. Nendele küsimustele vastuste leidmine aitab meid tulevikus vältida selliseid olukordi, nagu me praegu nn suhkruasjas kogeme.

Me peame sellest õppetunnist, mida see suhkrujuhtum annab, õppima mitmes aspektis, sealhulgas riigi haldusliku suutlikkuse ja asjaajamise korrastamise asjus. Mida teha, et ministrid ja ministeeriumid ei lähtuks tulevikus ainult oma kitsast valdkonnast ja oma huvidest? Kuidas teha nii, et uuesti tõuseks au sisse selline mõiste nagu riigi huvid? Kuidas korraldada asju nii, et kehtiks põhimõte ? kus viga näed laita, seal tule ja aita?

Kuidas parandada süsteemi nii, et tulevikus ei oleks haldussuutmatusel ja soovimatusel näha oma õuest kaugemale (ehk oma ministeeriumi hoovist kaugemale) sedavõrd tugev mõju ühe või teise küsimuse lahendamisele?

Milline on ministri vastutus, milline on ministeeriumi kantsleri vastustus, milline on ametnike vastutus, kes kujundavad ministeeriumi positsiooni? On need hajunud? Millised otsused saab vastu võtta ametnike tasandil, millised tuleb aga vastu võtta poliitilisel tasandil?

Riigikontrolli suhkruaudit annab ilmselt mõtlemisainet ka poliitikutele ja poliitikateadlastele arutluses, kas kusagil on süsteemsed hädad ja kuidas need võivad mõjutada administratiivse süsteemi toimimist. Milline on valitsuste võimekus ja soov mõelda ette ja hoomata küsimusi pikas perspektiivis, mitte ainult valimistest valimisteni? Ka 2003. aasta märtsis-aprillis ametist lahkunud valitsus oleks saanud teha teatud ettevalmistusi vastavateks meetmeteks ja anda need üle uuele valitsusele, vaatamata sellele et neid ei oleks jõutud ise tarvitusele võtta.

Ja veel. Minu arvates on väga oluline, kas ja kuidas valitsus nimetatud küsimuses parlamendiga suhtles. Ärme unusta, et juba 2003. aasta sügisel oli ametnikel teada, et Eestit ähvardav liigse laovaru nn trahv võib olla vähemalt 500 miljoni krooni suurune. See on vägagi märkimisväärne summa. Kas valitsus informeeris kujunenud ja kujunevast olukorrast parlamendikomisjone ? Euroopa asjade komisjoni, majanduskomisjoni, rahanduskomisjoni? Kas komisjonides ning komisjonide ja valitsuse vahel arutati võimalike meetmete küsimust? Kas arutati, kuidas tagada parlamendis võimalik suur üksmeel võimalike meetmete kiireks menetlemiseks? Ette rutates võin öelda, et Riigikontrolli teada ei olnud nimetatud suhkruküsimus eraldi kordagi üheski parlamendikomisjonis arutusel, valitsuse üle puudus ses küsimuses selge ja fikseeritud parlamentaarne kontroll.

Kokkuvõtteks, kahtlemata on selles juhtumis väga palju mõjureid ? nii subjektiivseid kui ka objektiivseid ?, mis oma koostoimes andsidki sellise tulemuse, millega meil tuleb nüüd tegemist teha. Alati on muidugi eelistatum variant õppida teiste vigadest, kuid kui see ei ole võimalik, tuleb õppida oma vigadest. Ja just selleks tuleks see suhkruküsimus ära kasutada.