Advokaadid: Riigikohus kummutas raamatupidamispõhimõtteid

Järgneb advokaatide seisukoht

"15. detsembri 2008.a. otsusega tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Tallinna Linnavolikogu taotluse alusel põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks rahandusministri 11. detsembri 2003. aasta määruse nr 105 "Riigi raamatupidamise üldeeskiri" § 11 lg 5 osas, milles see kohustab kohalikke omavalitsusi lähtuma majandusaasta aruande koostamisel RTJ-des toodud nõuetest. Sellega kõrvaldas Riigikohus põhiseadusevastase olukorra, kus rahandusministri määrusega kohustati omavalitsusi lähtuma Raamatupidamise Toimkonna juhenditest, mis ei ole õigusaktid.

Raamatupidamise Toimkond (Vabariigi Valitsuse juurde moodustatud sõltumatu komisjon), annab välja raamatupidamisalaseid juhendeid. Raamatupidamise seaduse kohaselt on need juhendid mõeldud raamatupidamise seaduse selgitamiseks ja täpsustamiseks ning need on soovitusliku iseloomuga. Rahandusministri määrusega kehtestatud “Riigi raamatupidamise üldeeskiri“ muutis põhjendamatult ja ebaseaduslikult Raamatupidamise Toimkonna juhendite (lühendatuna RTJ) rakendamise kohalikele omavalitsustele, muudele avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele, avalikku sektorisse kuuluvatele sihtasutustele ja RMK-le ja tütarettevõtjatele kohustuslikuks. Seega puudutas antud vaidlus otseselt nimetatud isikute õigusi ja võimalusi laenukohustuste võtmisel ja kajastamisel nende bilansis ehk teatud projektide realiseerimise võimalusi.

Sealhulgas oli kohalikele omavalitsustele ja muudele avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele siduvaks muudetud ka 01. jaanuarist 2009.a. jõustuv RTJ 17 “Teenuste kontsessioonikokkulepped“, mis reguleerib era- ja avaliku sektori vahelisi partnerlusprojekte. Sellisteks projektideks on näiteks kohalike omavalitsuste koostöö koolidega, mille käigus koole remonditakse.

RTJ 17-s sätestati kohalikule omavalitsusele kohustus võtta kogu avaliku ja erasektori partnerlusprojekti kohustuste maht kohustustena üles kohaliku omavalitsuse bilanssi. Selline kohustus on vastuolus rahvusvaheliselt tunnustatud raamatupidamise põhimõtetega (kontrolli ja riski hindamise põhimõtted), mis võimaldavad vastavalt asjaoludele otsustada, kas kajastada kohustust avaliku sektori (nt kohaliku omavalitsuse) või erasektori bilansis.

RTJ-d kohalikele omavalitsustele kohustuslikuks muutes on sisuliselt püütud Raamatupidamise Toimkonna seisukoha kaudu kohalike omavalitsuste iseotsustamisõigust kärpida ja neile põhiseadusega tagatud kohaliku elu küsimuste lahendamise autonoomiat piirata. Riigikohus nõustus Tallinna linna taotluses esitatud seisukohaga, et Raamatupidamise Toimkonnal puudub selleks vajalik seadusandlik pädevus ja seetõttu ei saa rahandusminister kohustada kohalikke omavalitsusi lähtuma RTJ 17 põhimõttest kui kohustuslikust.

RTJ 17 kooskõlas valla- ja linnaeelarve seaduse § 8 lg-ga 1 oleks oluliselt piiranud kohalike omavalitsuste poolset avaliku- ja erasektori partnerlusprojektides osalemist, sest kohaliku omavalitsuse kohustuste maht oleks RTJ 17-s sätestatud arvestuspõhimõtetest tulenevalt märkimisväärselt suurenenud ja hakanud oluliselt mõjutama kohalike omavalitsuste õigust täiendavate kohustuste võtmisel. Kõige markantsem on asja juures see, et kuigi rahandusministeerium ja Raamatupidamise Toimkond põhjendavad uues RTJ 17-s sisalduva regulatsiooni vajalikkust rahvusvahelise raamatupidamistava rakendamise vajadusega, on RTJ 17 tegelikkuses rahvusvahelise raamatupidamistavaga vastuolus. RTJ 17-s on märgitud, et see tugineb Rahvusvahelise Raamatupidamise Standardite Nõukogu (IASB) poolt välja antud tõlgendustel IFRIC 12 ja SIC-29. IFRIC 12 standardi kokkuvõttes IASB veebilehel on esitatud järgmine informatsioon: “IFRIC 12 ei reguleeri PPP-projektide finantsaruandlust avaliku sektori poolt. IFRS standardid ei ole mõeldud erasektori ega avaliku sektori mittetulunduslike projektide kajastamiseks.”

Veelgi enam – IASB kui organisatsioon töötab välja rahvusvahelisi raamatupidamise standardeid ainult erasektori ettevõtetele. Avaliku sektori raamatupidamise standardeid töötab välja Avaliku Sektori Rahvusvahelise Raamatupidamise Standardi Nõukogu (IPSASB), kelle pädevuses on ka rahvusvaheliste standardite loomine avaliku ja erasektori partnerlusprojektide kajastamiseks. Ülalmärgitust nähtuvalt on Raamatupidamise Toimkonna juhend ka sisuliselt ebaõige, millist asjaolu ei kummutatud ka Riigikohtu istungil.

Riigikohtu otsus loob senini juurdunud praktika asemel uue olukorra, mille kohaselt kohalikul omavalitsusel on õigus nii sisult kui juriidiliselt vormilt ebakorrektse RTJ 17 asemel lähtuda era- ja avaliku sektori partnerlusprojektide puhul rahvusvaheliselt tunnustatud kontrolli ja riski hindamise meetoditest, mis võimaldavad vara kajastada vastavalt konkreetsetele asjaoludele kas erasektori üksuse või avaliku sektori üksuse bilansis.

Seega juhtudel, mil valdav osa projektiga seonduvaid riske ning kontroll projektiga seonduvas langeb erasektorile, on kohalikul omavalitsusel võimalik projekti kohustusi kajastada erasektori bilansis ning vältida täiendavat koormust kohaliku omavalituse eelarvele. Juhul, kui valdav osa riskidest on kohaliku omavalitsuse kanda ja ka tema seotus projektiga on suurem, kajastatakse kohustusi kohaliku omavalitsuse bilansis.

Kuigi taotluse rahandusministri määruse § 11 lg 5 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks esitas Tallinna Linnavolikogu, toetasid Tallinna Linnavolikogu taotlust ka Eesti Maaomavalitsuste Liit ja Eesti Linnade Liit. Seega on Tallinna linna poolt Riigikohtus saavutatud võit tegelikkuses võit kõigi kohalike omavalitsuste jaoks, kes soovivad lähtuda rahvusvaheliselt tunnustatud raamatupidamispõhimõtetest ja säilitada enda raamatupidamise korraldamisel iseotsustamisõiguse."