Mis on ESM ehk pikaajaline samm kriisi lahendamiseks?

Advokaadibüroo SORAINEN jurist Andres Tupits kirjutab, et ESMi loomiseks kirjutasid euroriikide rahandusministrid 11. juulil 2011 alla Euroopa Stabiilsusmehhanismi lepingule. ESM hakkab alates 2013. aastast andma rahalist abi andma euroriikidele, mis ise turgudelt enam raha laenata ei saa. Sellise laenuandmise eeltingimus on laenaja allumine Euroopa Komisjoniga sõlmitavale rangele majandusprogrammile. ESMi puhul mainitakse sageli viimase nn eeliskreeditori staatust, mille täpsemad detailid selguvad ilmselt alles 2011. aasta lõpuks.

Lepingu kohaselt on ESMi maht kokku 700 miljardit eurot, mis jaotub sissemakstavaks ja sissemaksmata kapitaliks. Alates 2013. aasta algusest viie aasta jooksul sisse makstava kapitali suurus on 80 miljardit eurot. Sissemaksmata 620 miljardi euro osas annavad euroriigid garantii, et teostavad sissemaksed esimesel nõudmisel.

Euroriikide osalus ESMi kapitalis arvutatakse sarnaselt Euroopa Keskpanga kapitali märkimise alustele. Erinevuseks on vaid asjaolu, et euroriigil on õigus 12 aasta jooksul pärast euro kasutuselevõttu kohaldada vähendatud kapitali märkimise aluseid, mida Eesti ka kasutab. Seetõttu on näiteks Eesti osalus fondi kapitalis kokku rohkem kui 1,3 miljardit eurot.

Kes kontrollib ESMi tegevust?ESMi lepingu omapäraks on, et see sõlmiti lihtsustatud korras täiendatud Euroopa Liidu (edasiselt EL) toimimise lepingu alusel eraldi rahvusvahelise lepinguna, mille ratifitseerimine kuulub Riigikogu pädevusse. See tähendab kahte asja: esiteks, ESMi lepinguga ei anta pädevusi juurde ühelegi ELi institutsioonile (näiteks Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Nõukogu või Euroopa Keskpank) ning teiseks, ESMile ei omistata ELi institutsiooni staatust, vaid temast saab euroriikide valitsuste vaheline institutsioon. Kahtlemata on õigustatud küsimus, miks tehakse sellist vahet kui näiteks ELi Nõukogu on õigustatud koordineerima euroriikide eelarvedistsipliini ning kehtestama majanduspoliitilisi suuniseid?

Paljuski tuleneb ESMi olemus asjaolust, et ELi toimimise leping välistab ELi või euroriigi vastutuse võtmise teiste euroriikide kohustuste eest. Välistamaks formaalset vastuolu oli vaja luua rahvusvahelise lepingu alusel toimiv eraldi valitsustevaheline institutsioon. Sellise vahetegemise tulemusena on ESMi kõrgeim organ juriidiliselt erinev ELi Nõukogust, ehkki nende liikmeteks olevad rahandusvaldkonna eest vastutavad valitsuse liikmed on samad.

ELi ajaloos on ka varem ette tulnud analoogseid juhtumeid, kus liikmesriikide koordineeritud tegevust on peetud ELi Nõukogu tegevuseks. Euroopa Kohus leidis 1991. aastal algatatud kohtuasjas, et abi andmist Bangladeshile liikmesriikide eelarvetest finantseeritava ja Euroopa Komisjoni koordineeritava programmina ei saa lugeda (tollal) Euroopa Ühenduse rahastatavaks tegevuseks. Liikmesriigid võivad aga anda Euroopa Komisjonile täiendavaid ülesandeid ning Euroopa Parlament ei saa sellistel puhkudel sekkuda. Lisaks leidis Euroopa Kohus, et väljapoole ELi pädevust jäävates küsimustes võivad liikmesriigid omavahel ning kolmandate riikidega kokkuleppeid sõlmida. 

Seega on euroriigid saavutanud olukorra, kus üksnes nemad saavad käsitleda euroala päästemehhanismi küsimusi ning otsustada, milliseid ELi institutsioone või kolmandaid isikuid ESMi töösse kaasatakse. Nii näiteks osalevad ESMi juhatajate nõukogus, sarnaselt Eurorühma mitteametlikele koosviibimistele, majandus- ja rahandusküsimuste eest vastutav Euroopa Komisjoni liige ning Euroopa Keskpanga president vaatlejatena. IMF või eurot mittekasutavate liikmesriikide esindajad võidakse kutsuda konkreetsetel juhtudel. ESMi igapäevatööd korraldab direktorite nõukogu ning juhib viieks aastaks ametisse nimetatud tegevdirektor, kes ei või oma ametisoleku ajal olla juhatajate nõukogu ega direktorite nõukogu liige või asendusliige.

Oluline on ka tähele panna, et ESMi omandile, varale ja tegevusele ei laiendata ELi privileege ja immuniteete (näiteks personali ja ruumide diplomaatiline puutumatus, otseste maksude vabastus, jne), vaid selle asemel luuakse analoogsed ESMi privileegid ja immuniteedid. See tähendab muuhulgas, et ESMi töötajad omavad diplomaatilist puutumatust, nad ei kuulu ELi ega euroriikide avalike teenistujate hulka ning et neile kohaldub ESMi oma tulumaksurežiim.  Et tegemist on ELi välise institutsiooniga, ei ole Euroopa Parlamendil õiguslikku alust tema tegevust kontrollida ning samuti ei ole ELi kodanikel juurdepääsuõigust ESMi dokumentidele. Seega muutub oluliseks küsimus, kes teostab ESMi tegevuse üle poliitilist kontrolli? Et rahandusminister on ESMi juhatajate nõukogu liige, ei saa sellise kontrolli teostajaks olla näiteks Vabariigi Valitsus. Sellist kontrolli saab teostada vaid iga euroriigi parlament kui ESMi lepingu ratifitseerija, näiteks esitades järelepärimisi vastavale rahandusministrile. Siinkohal tuleb toonitada seega Riigikogu tähtsust poliitilise kontrolli teostamise osas.