Eesti õigusloome vajab tugevaid rahusteid

Igal aastal muudetakse Eestis rohkem kui pooli seaduseid, kusjuures mõnda õigusakti muudetakse ühe aasta jooksul ka korduvalt. Vaadates seda suurusjärku, tekib paratamatult küsimus, kas Eesti on majanduskriisis, looduskatastroofide rüpes või liikumas ühest ühiskonnakorraldusest teise, et õigusaktides tuleb teha nii palju muudatusi. Ja nii, kasvavas tempos, juba viimased kümmekond aastat.

Kui esialgu võis loota, et 2017. aasta tuleb õigusloome maastikul väheviljakas, sest suur osa ametnikest oli pool aastat seotud ELi eesistumisega, siis tegelikkuses läks vastupidi. Eelmisel aastal suurenes eelnõude arv ligi viisteist protsenti ning sisuliselt igal teisel tööpäeval valmis üks uus eelnõu. Suurt õigusloome mahtu ei saa vabandada ka EList tulenevate õigusaktidega, sest kolm neljandikku meie õigusloomest ei ole seotud ELiga, vaid on meie enda töö vili.

Õigusloome vohamine on ühest küljest tingitud sellest, et igat ühiskonnas esile kerkivat probleemi või seaduses sisalduvat iluviga soovitakse esimese sammuna lahendada seaduse muutmise teel. Paljudel juhtudel puudub selleks vajadus. Õigusakti muutmine peab olema viimane, mitte esimene abinõu. Praegu oleme jõudnud aga staadiumisse, kus kõik on nii punktuaalselt reglementeeritud, et ka iga lihtsustus või regulatsiooni lõdvendus eeldab juba seaduse muutmist, mis tekitabki lumepalliefekti.

Mis kehvasti, see uuesti

On täiesti loogiline, et kui igal aastal tehakse üle saja seadusemuudatuse ning paljud neist on tehtud kiirustades, siis tulevad õigusaktidesse vead sisse, huvigruppide kaasamine jääb pinnapealseks ning korralikust mõjude analüüsist ei ole mõtet rääkidagi. Mõjuanalüüside madalat kvaliteeti kinnitab ka justiitsministeerium, kelle hinnangul oli vaid kolmandik eelmise aasta mõjuanalüüsidest kvaliteetsed. Kiirustamise käigus tehtud vead on aga seemneks, et järgmisel aastal saaks uuesti õigusakte muuta.

Õigusloomes peaks kehtima põhimõte, et üheksa korda mõõda ja üks kord lõika. Esmalt tuleb sõnastada probleem, mida lahendama hakatakse. Seejärel tuleb kaardistada alternatiivid ja analüüsida nende mõjud ja alles siis tuleb teha lõplik valik. Eestis lähtutakse sageli aga vastupidisest loogikast. Esimese sammuna leitakse sobiv lahendus ja seejärel hakatakse otsima argumente, mis vaid seda lahendust toetavad.

Mida tuleb teha, et õigusloome maht väheneks ja muutuks kvaliteetsemaks? Aeg-ajalt on räägitud ideest anda Eesti õigusloomele uinuteid ehk panna kogu protsess näiteks aastaks seisma. Väärt mõte! Praktikas siiski realiseerimatu. Kuid teostatav ja reaalne oleks vähendada oluliselt nende inimeste arvu (näiteks poole võrra), kes kogu selle masinavärgi jaoks töötavad. Vabastada see ressurss ning teha olemasolevate kohustuseks iga seaduse muutmise ettepaneku korral esmalt vastata küsimusele, mis probleemi soovitakse lahendada, ning pakkuda välja lahendused, mis ei nõua ühegi õigusakti muutmist. Ehk teisisõnu peaks ülesanne olema otsida lahendusi, mis ei nõua seadusandja sekkumist. Kui sellega toime ei tulda, on tegemist ebaõnnestunud tööga.

Paberil töötab

Eesti hea õigusloome põhimõtted näevad paberil juba praegu päris head välja ning on võimelised tagama kvaliteetset ja ausat õiguspoliitikat. Näiteks kehtib juba aastaid põhimõte, et seadusemuudatuste mõju tuleb analüüsida ja õigusloome protsessi tuleb kaasata huvigruppe. Kahjuks nendest põhimõtetest ei peeta sageli kinni.

Et süsteem toimiks ka praktikas hästi, peavad poliitikud ja ametnikud hakkama järgima õigusloome protsessis kehtivaid põhimõtteid. Tegemist on ju tegelikult kõige lihtlabasema täidan seadust / ei täida seadust olukorraga. Praegu on paraku mittetäitmine kujunemas reegliks. Eesti peab jõudma olukorda, kus eelnõu jäetakse kooskõlastusringil kooskõlastamata, valitsuses heaks kiitmata või riigikogus vastu võtmata, kui eelnõu menetlemisel on rikutud hea õigusloome põhimõtteid.