Kuidas idapiirist sai 80 miljoni euro asemel 320miljoniline projekt

Keemial ja poliitikal on omajagu ühist. Keemilise reaktsiooni kiirendamiseks on vaja katalüsaatorit. Katalüsaatorit on enamasti vaja ka riigielu puudutavate keerulisemate probleemide lahendamiseks. Kuid probleemide tegeliku lahendamise käivitajaks ei ole paljudel juhtudel teadmine, et probleemi lahendamise vajadus on pakiline, vaid miski muu ja sageli ootamatu.

Eesti Vabariigi ja Venemaa Föderatsiooni vahelise ajutise kontrolljoone ehk edaspidi idapiiri korrastamise katalüsaatoriks sai 2014. aastal riigiametnikuga piiril toimunud intsident, mille tulemusena jõudsid avalikkuse ette pildid kohati väga mannetus olukorras olevast idapiirist, mis oma väljanägemise poolest ei erinenud padrikust.

Täiendava, kuid võib-olla ka põhilise võimenduse andsid lähenevad riigikogu valimised. Ja tekkinud reaktsioonile andis lisaenergiat piirikontrolli eest vastutavate inimeste taju, et avanenud on võimaluste aken, ning nende arusaadav soov seda mitme asjaolu kokkulangemisel tekkinud fooni kasutada ära pikaajalise probleemi lahendamiseks – teha parim piir, millest võiks saada ka Euroopa Liidu välispiiri standard. Riigil on piirid, ambitsioonidel mitte. Plahvatuslik segu oli sündinud. Selle tulemusena esitati valitsuskabinetile kiirkorras, nelja kuuga, piirilahendus ligikaudse hinnasildiga 79,5 miljonit eurot, millest 71,3 miljonit oli piiri väljaehitamise kulu ja 8,2 miljonit tegevuskulude lisavajadus aastateks 2016–2019. Enne polnud üle 20 aasta olnud mingit tulist ruttu, kuigi piiri pikkus ja kontrolljoone olukord on teada olnud juba 1990ndate algusest.

Kui jõe- ja järvepiirile rajati heal tasemel tehniline valve juba aastaid tagasi, siis maismaal asuva kontrolljoone korrastamine ei olnud kuni 2014. aasta sügiseni valitsuse ega siseministeeriumi jaoks prioriteet. Seda mitmel põhjusel, millest rõhutatuna on ikka räägitud sellest, et Eesti-Vene piirileping oli puudu. Nüüd on piirileping küll allkirjastatud, kuid on ratifitseerimata. Siseministeerium taotles idapiiri osaliseks väljaehitamiseks ühe korra lisaraha (4,3 miljonit eurot), see oli 2012. aastal. Ülejäänud ajal oli idapiiri prioriteetsus ka politsei- ja piirivalevameti enda investeeringute lisataotluste pingereas tagapool, kolmandal-neljandal positsioonil ehk mitte n-ö põletavate vajaduste hulgas.

2014.–2015. aasta piiriteemalisest suursaginast läks veel kolm aastat mööda, ja pärast piirimaastikuga täpsemat tutvumist ja projekteerimist ilmnes, et piirilahendus läheb Eesti maksumaksjale oluliselt kallimaks kui varem umbkaudu hinnatud 79,5 miljonit. Ja suisa kordades.

Mõtiskleda võib selle üle, kuidas on võimalik, et rohkem kui 20 aastat pärast iseseisvuse ja piirivalve taastamist võis üldse olla olukord, kus kontrolljoone maastiku ja pinnasega seonduv sai olla uudiseks. Aga see on teine teema. Tõsiasi on aga see, et 2014. aasta lõpus – 2015. aasta alguses nelja kuuga üles ehitatud hinnaoptimism sai 2018. aasta alguses tagasilöögi. Õppetunniks sai ehk see, et ainulaadsed ja keerukad projektid vajavad kvaliteetseks ettevalmistamiseks rohkem aega kui vaid mõned kuud.

Et idapiiri ehituse puhul on tegu suure investeeringuga, mis mõjutab oluliselt Eesti lähiaastate riigieelarvet, siis pidasin mõistlikuks anda parlamendile ja mitmeks aastaks riigi eelarvestrateegiat kokku panevale uuele valitsusele riigi kõrgeima auditiasutuse ülevaate selle kohta, mis seni idapiiri asjus tehtud. Aga eriti selle kohta, mis võiks otsustajatele pakkuda järelemõtlemise ainest projektiga edasiminekul. Sellise ülevaate koostamiseks avaldas Riigikontrollile soovi ka siseminister.

Riigikontrolli analoog, Ühendkuningriigi kõrgeim kontrolliasutus (National Audit Office), on oma suure ja aastakümnete pikkuse kogemuse põhjalt juhendmaterjalides sõnastanud üldised ohumärgid, mida suurprojektide juhtimisel tuleks tähele panna ja mille esinemisel on otsustajatel põhjust tunda muret ning küsida lisainfot. Ohumärk on näiteks see, kui:

•minister või projekti eestvedaja soovib murrangulist projekti;

•projektitiim annab algatamise faasis konkreetse summa (mitte hinnangulise vahemiku) projekti maksumuse kohta;

•kaldutakse tahtlikult või optimistlikult alahindama kulusid, et tagada projekti heakskiit;

•alternatiivid lükatakse liiga vara kõrvale ja välistatakse sellega valikuvõimalus;

•kallinemise lahendusena pakutakse projekti lõpptähtaja pikendamist.

Idapiiriprojekt on justkui õpikunäide olukorra kohta, kus kõik eelloetletud ohumärgid on osaliselt või täielikult realiseerunud. Riigikontroll sai ülevaadet tehes kinnituse probleemidele, mille esitasin mullusuvises kirjavahetuses siseministeeriumiga. Seda vaatamata sellele, et tollane siseminister hoogsalt mitmed Riigikontrolli probleemiasetused ebatäpsetena tagasi püüdis lükata.

Miks Riigikontroll oli 2018. aasta suvel murelik ning on jätkuvalt murelik? Eelmise aasta augustis kiitis valitsus heaks idapiirilahenduse ning esimese etapi ehitamise hange on välja kuulutatud, kuid pole teada, kas ainus välja töötatud ja eelarvestatud piirilahendus sai mõju ja maksumuse kombinatsioonis parim võimalikest. Puudub võimalus hinnata seda teiste tänapäevaste piirilahenduste kõrval, sest sisulisi alternatiive välja ei töötatud, rääkimata nende eelarvestamisest.

Vastuseks Riigikontrolli samasisulisele kriitikale 2018. aasta suvel edastas siseministeerium Riigikontrollile neli arendusvisiooni üldist kirjeldust, mida siseministeeriumis 2014. aasta lõpus ja 2015. aasta alguses oli kaalutud. Selles on tänapäevasena kirjeldatud piirilahenduse kõrval pakutud alternatiividena olukorra samaks jätmist ning kahte poolikut mittetänapäevast lahendust, mida ei saa pidada sisulisteks ega tõsiseltvõetavateks. Aga isegi neid mittesisulisi alternatiive ei olnud välja toodud varasemates valitsusele esitatud materjalides, mis käsitlesid piiriarutelusid.

Kindlasti aitab 2018. aasta augustis valitsuskabinetis heaks kiidetud piirilahendus valmimise järel olukorra idapiiril paremini kontrolli alla saada. Kas aga Eesti saab endale parima võimaliku piirilahenduse, mis vastab riigi reaalsele vajadusele ja on sealjuures optimaalse hinnaga? Kui meil on õnne, siis see võib nii olla. Kuid 320-miljonilise rahastamisotsuse (sh 70 miljonit hoolduskulud) tegemisel ei peaks õnnel olema ka liiga suurt rolli. Küsimus alternatiivide kohta ei ole Riigikontrolli kius, vaid osa tavapärasest otsustusprotsessist, kus kõige kuluefektiivsema lahenduse leidmiseks selgitatakse välja erinevad võimalikud lahendused. Praegu saab öelda, et otsustati edasi minna ainsa välja töötatud ja pakutud lahendusega.

2015. aastaks kiirkorras kokku pandud ja 79,5 miljoni euroga hinnastatud piiriahenduse puhul sooviti ajafaktorit arvestades lõplik lahendus või lahendused täpsustada projekteerimise käigus – ootusega, et püsitakse esialgse hinna piirides. Jääb aga arusaamatuks, miks ei saanud tänapäevase piirilahenduse alternatiivid teemaks aastatel 2015–2018, kui hakkas selguma, et prognoositud 79,5 miljonist on saanud koos hoolduskuludega 320-miljoniline investeerimisprojekt. Kui teekonnal ostuvaliku tegemisest kassani selgub, et hind on neljakordistunud, siis heaperemehelik suhtumine maksumaksja rahakotti ja talupojamõistus võiks sundida vähemalt küsima, kas sama või lähedase tulemuse saab odavamalt. Mis on alternatiivid? Kui meil oleks 10% vähem raha, siis millised kärped tuleks teha ning milline on selle mõju projekti tulemuslikkusele? Mis on paremuselt teine lahendus ning miks see on halvem? Seda aga ei tehtud.

Idapiir tuleb korda teha ja välja ehitada – selles ei ole vaidlust. Piir ei saa olla tuvastatav ainult kaardilt. Riik peab suutma oma territooriumi kontrollida. Riigikontroll ei ole kahtluse alla seadnud ka seda, et piirirajatis peab olema tänapäevane, ning vaevalt seda keegi teinegi on teinud. Ent kuidagi ei ole võimalik nõustuda sellega, et olemas on ainult üks võimalik maismaapiiri väljaehitamise lahendus, kus näiteks piirile juurdepääsu tee on keskmiselt just iga 2,3 kilomeetri tagant või näiteks autoga patrullimise ja maastikusõidukitega (ATV) patrullimise teede osakaal saab olla ainult selline, nagu heakskiidetud lahenduses. Eriti niivõrd suure investeeringu puhul ja olukorras, kus projekt on protsessi käigus oluliselt kallinenud, ei saa pidada üleliigseks küsimusi, kas ja kui palju muutub tulemuslikkus näiteks siis, kui vähendada juurdepääsuteede arvu või mõningate teiste piirirajatiste mahtu.

Palju hakkab maismaapiiri valvamine pärast idapiiritaristu valmimist maksma? Ülevaate tegemise käigus selgus ootamatult, et rahavajadust puudutav info on vastuoluline. Kuni 2026. aastani on uue piirilahenduse täiendavaks hooldus- ja ülalpidamiskuluks arvestatud kokku 70 miljonit eurot, kuid milline on vajadus alates 2027. aastast, selgub täpsemalt siis, kui idapiiritaristu on valmis ehitatud. Jah, on arusaadav, et paljut ei ole võimalik pika aja peale ette näha, kuid 2018. aastal piirilahenduse otsustamisel oli siseministri üks argument see, et uus väljapakutud lahendus arvestab tööealise elanikkonna vähenemisega ega tekita vajadust täiendava personali järele.

Ka 2018. aasta juulis siseministeeriumilt Riigikontrollile saadetud kirjas oli valitsuse toetatud lahenduse eelisena toodud see, et selle rakendamisel personali juurde vaja pole. Nüüd on selgunud, et juba 2015. aastal oli politsei- ja piirivalveamet seisukohal, et valitud piirilahenduse puhul on juurde vaja umbkaudu 50 töökohta. Need on uue profiiliga ametikohad, valdavalt seire- ja valvesüsteemi operaatorid ning tehnikud, keda seni piirivalves töötanud ei ole. Kuskil ei ole aga viidatud sellele, kas lisanduvate uue profiiliga ametikohtade arvelt kaob mõni praegune täidetud ametikoht ära.

Eks võib ju tekkida küsimus, miks neid lisanduvaid töökohti otsustusprotsessis välja ei toodud või miks, vastupidi, toodi otsustatud lahenduse eelisena see, et töötajate arv selle lahendusega ei suurene. Teisisõnu, kodanikul võib tekkida küsimus, kas valik tehti õige info põhjal? Kas teadmatusest või tahtlikult, et valitsuselt otsus kätte saada ja avalikkust veenda – vahet pole, halvad variandid mõlemad. Eelnev seab ebakindluse varju ka selle, kas aastateks 2019–2026 hooldus- ja ülalpidamiskuludeks kavandatud 70 miljoni euro arvestus vastab tegelikkusele.

Piiriarutelu keskendus liialt konkreetsele investeeringukulule – mis on piiriehitise osad, mis on ehitusega seotud kulud, milline piir välja näeb –, kuid napimalt sai tähelepanu uue piiri kasutuskulu (hooldus- ja ülalpidamiskulud). Selleks, et luua kindlustunne ka hooldus- ja ülalpidamiskulude kohta, peaks Siseministeerium esitama valitsusele piisava täpsusega prognoosi, kui palju kulub maismaapiiri valvamiseks pärast idapiiritaristu valmimist ning ka taristu hoolduseks ja ülalpidamiseks aastatel 2019–2026, tuues muu hulgas välja personaliga seotud vajadused. Investeeringuotsuse tegemisel on investeeringukulu kõrval sama tähtis ka uue objekti kasutamise kulu. Kasutamiskulu peaks olema loogiline osa kogu investeeringuprojektist. Ilma selleta ei saa käsitleda projekti ja kuluarvestusi täielikena. Kuigi, jah, lõplik tõde selgub praktikas.

Ülalpidamiskulude puhul näiteks sõltub kulu suurus ka sellest, kui pikalt uut taristut ehitatakse, kui palju muutuvad prognoosi järgi hinnad ja palgad aastate jooksul. On selge, et piiri valvamine ise muutub taristu valmimisel praegusega võrreldes oluliselt kallimaks – ilmselt lisandub miljoneid eurosid püsikulusid aastas. Teiste sõnadega – aus on teadvustada, et kindlat ei ole siin midagi, ei selles, mis ehitus maksab, ega ka selles, milliseks hiljem piiri valvamine kokku kujuneb, sest pole täpselt teada, kui suur on tööjõu- ja ka hooldusvajadus.

Seega, kas idapiiri väljaehitamise maksumus võib tervikuna suureneda? Unikaalsete ning keerukate suurprojektide puhul on kallinemise risk alati olemas ning selle tõenäosus pigem suur. Seda kinnitab ka rahvusvaheline kogemus. Eriti kui ehitamine on kavandatud pikale perioodile. Näiteks, alles kolme nädala eest avaldas Ühendkuningriigi riigikontroll auditi suure Londonit läbiva ning ida- ning läänepoolseid eeslinnu ühendava 118 kilomeetrit raudteed hõlmava nn Crossraili ehk tulevase Elizabethi liini megaehitusprojekti teemal. See on 2010. aasta alghinnanguga võrreldes nüüdseks kallinenud juba 14,8 miljardit naelalt 17,6 miljardini (20,5 miljardit eurot ehk kaks Eesti riigieelarvet) ehk lisandunud on 2,8 miljardit naela (3,2 miljardit eurot) ja läheb ilmselt veelgi kallimaks. Ning valmimise aeg on lükkunud 2010. aasta prognoosiga võrreldes mitu aastat – algse 2018. asemel on praegu sihiks aasta 2021.

Rail Balticu prognoositav maksumus – 5,79 miljardit eurot – on selle projektiga võrreldes väike – Eestit läbiva osa kogumaksumuseks oli algselt arvutatud 1,35 miljardit eurot, projekti täpsustused on sinnagi üht-teist lisanud ja praegu on maksumuseks 1,6 miljardit.

Siseministeerium astus idapiiri väljaehitamise kallinemise riski maandamiseks asjakohaseid samme ning tellis Riigi Kinnisvara Aktsiaseltsilt (RKAS) ja osaühingult IB Telora piiritaristu mahu- ja kuluhinnangu, millega sai kinnituse prognoositavale hinnale. RKAS on siiski rõhutanud, et prognoosi võivad kontrollimatult muuta suuremahulised ehitustööd Eestis, nagu näiteks Rail Balticu ehitus või teedeehituse turuolukord riigimaanteede ehitamisel. Seega maksumuse muutust ei saa välistada ja selleks tuleb valmis olla.

Mida edasi teha? Piiriprojekti esimese etapi – 23,5-kilomeetrilise lõigu – ehitamiseks on hange välja kuulutatud ning juunis esitatakse pakkumised. Eeldusel, et pakkumiste hind mahub siseministeeriumi kavandatud kuluprognoosi, oleks mõistlik see lõik kavandatud kujul välja ehitada. Aga enne järgmiste piirilõikude ehitamise hankeid tuleks valitsuse heakskiidetud piirilahendus uuesti tükkideks lahti võtta ning hinnata, kas sama tulemuslikkust on võimalik saavutada ka väiksema kuluga. Selleks ei pea piiri korrastamise protsessi peatama, vaid selle analüüsi saab teha jooksvalt kavandatud ajakava raames.

Võitjad oleme nii siis, kui selgub, et piiri on võimalik välja ehitada ka odavamalt ilma tulemuslikkuses kaotamata, kui ka siis, kui selgub, et otsustatud lahendus oli tõesti optimaalne variant. Siis saame olla kindlad, et see oligi hind, mida me peame maksma toimiva piiri eest.