Heitmekvoodinduse valu ja võlu

EL kliimapoliitika põhielemendiks on kasvuhoonegaaside kaubanduse idee, mis võtaks ka antud juhul sammu põhiraskuse enda kanda. Sestap ongi paslik põhjalikumalt analüüsida heitmekaubanduse kujunemist, esialgseid tulemusi ning tulevikusuundumusi.

Kust pärineb kvoodikaubanduse idee? Mõttele, et keskkonda kahjustavaid heitmeid on võimalik vähendada läbi heitkogustega kauplemise odavamalt kui teiste meetmete abil, tulid USA teadlased juba 1960ndatel. Idee ise leidis esmakordse rakenduse USAs 1990. a. vastu võetud Clean Air ActŽi happevihmade programmi raames. Programmiga kehtestati SO2 ja NOx heitmete kaubanduse süsteem ning juba selle rakendamise esimestest aastatest oli selge, et kvoodikaubandus on odav ja efektiivne viis heitmete vähendamiseks. 2007. aastaks oli tänu kvoodikaubandusele SO2 heitmete hulk vähenenud 1980. a. võrreldes 50%. Aastatepikkusest võitlusest süsteemi ellukutsumise nimel on kirjutanud USA Kongressi Esindajatekoja Energia ja Kaubanduse komitee esimees Henry Waxman oma raamatus "Waxmani raport". USA Kongressi juures töötades õnnestus mul ka selle väljapaistva poliitilise talendiga kohtuda.

ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonist Kyoto protokollini

Süsteemi edukusest innustatuna otsustas USA pakkuda emissioonikaubanduse idee ühena paindlikest mehhanismidest välja teisel ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osapoolte konverentsil Genfis 1996.a., kus USA sidus oma toetuse kasvuhoonegaaside kohustuslikule vähendamisele kvoodikaubanduse ellukutsumisega. Neli aastat varem olid riigid Rio de Janeros toimunud ÜRO keskkonna ja arengu tippkohtumisel kokku leppinud ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonis, millega pandi alus globaalseks koostööks kliimamuutusi põhjustavate kasvuhoonegaaside vähendamiseks.

EL esimene reaktsioon USA ettepanekule oli täis kahtlustusi. EL eelistas ühtselt koordineeritud poliitikaid ja meetmeid rahvuslikul tasandil kombineerituna siduvate kasvuhoonegaaside vähendamise kohustustega. Kvootide rahvusvahelises kaubanduses nähti viisi kuidas kohustuste täitmisest just rahvuslikul tasandil mööda hiilida. Enamus arengumaid olid ELga sama meelt ja leidsid, et USA ettepaneku rakendumisel ostavad rikkad riigid arengumaadest odavalt kvoote kokku ja kasvuhoonegaaside kontrollimise kulu tuleb katta neil.

ELi vastuseis murti USA ja tema liitlaste poolt 1997.a. Kyotos kolmandal osapoolte konverentsil ja nii sai heitkogustega kauplemine üheks paindlikest mehhanismidest, millega konverentsil sõlmitud Kyoto Protokolliga liitunud riigid lubasid kasvuhoonegaase vähendama hakata. EL järeleandmise hinnaks oli kokkulepe, millega Kyoto Protokolliga liitunud vähendavad 6 kasvuhoonegaasi emiteerimist siduvate kohustuste läbi. Leppega kohustusid EL liikmesriigid vähendama kasvuhoonegaaside heitkogusid 8% võrra aastateks 2008-2012, võrreldes 1990. aastaga. USA saavutas Protokolliga kokkuleppe kolme paindliku mehhanismi rakendamises, kaks olid nn projektipõhised - ühisrakendus (JI) ja puhta arengu mehhanism (CDM) - millega heitkoguste vähendamine toimub üksikute projektide tasandil ning kolmas heitkogustega kauplemise süsteem.

Heitkogustega kauplemise süsteemi käivitamine EL-s

Kuigi 2001. aastal USA presidendiks valitud George W. Bush otsustas Kyoto protokolli ratifitseerimisest loobuda, otsustas EL Protokolli rakendamisega edasi minna. 2002. aastal otsustati, kuidas EL 8% heitkoguste vähendamise kohustus liikmesriikide vahel jaguneb. Majanduslikult arenenumad riigid võtsid endale suuremaid koormisi kui näiteks vähemarenenud lõuna-Euroopa riigid. Juba aasta pärast võeti vastu EL heitkogustega kauplemise direktiiv ja mõned kuud hiljem seoti kauplemissüsteemiga Kyoto Protokolliga lubatud ühisrakenduse ja puhta arengu mehhanismid.

Direktiiviga loodi esimene rahvusvaheline kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteem maailmas. Lihtsustatult peab süsteem tagama selle, et vähimate kulutustega vähendada kasvuhoonegaaside teket. Turuloogika suunab investeeringud sinna, kus heitmete vähendamine on majanduslikult tasuvaim ja välditud heitmete tonnid müüakse käitistele, kus vähendamine on kallim. Saadud tulu võimaldab aga teha edasisi investeeringuid tehnoloogiate täiustamisse, mis viib heitmete edasisele vähendamisele. Selliselt saavutatakse ühe tonni kasvuhoonegaaside vähendamine vähimate kuludega.

Kohustus süsteemis osalemiseks pandi viiele sektorile: energiatootmine, sh koksiahjud ja naftasaaduste ümbertöötlemine, metallide tootmine ja töötlemine, mineraalsete materjalide töötlemine ja muud sektorid nagu tselluloosi- ja paberitootmine. Skeem keskendus ühele kliimamuutusi põhjustavate kasvuhoonegaasile - CO2-le. Sellega hõlmati süsteemi ligi 12 000 käitist, mis kokku emiteerivad ligi 40% EL CO2-st.

Esimeseks pilootfaasiks määrati 2005-2007. a. ning vastavalt Kyoto protokollile otsustati rakendada süsteemi teine kauplemisperiood aastatel 2008-2012. Kõikidel EL liikmesriikidel tuli kohustuslikus korras esitada Euroopa Komisjonile riiklikud jaotuskavad, milles tuli näidata jagatavate heitkoguste kogusumma ja jaotus üksikute käitiste lõikes. Komisjonile jäi õigus kavasid korrigeerida, juhul kui valitses vastuolu direktiivis sätestatud nõuetega. Seda õigust on Komisjon ka korduvalt kasutanud.

Kvoote jagati põhimõtteliselt tasuta, ehkki liikmesriikidel on õigus kuni 10% kvootidest ka oksjonil realiseerida. Seda võimalust on mitmed liikmesriigid nagu Holland ja Saksamaa ka kasutanud. Jaotatavate kvootide koguhulk on aga ajas vähenev, et tagada kooskõla kasvuhoonegaaside vähendamise kavadega. Kauplemissüsteemi kontroll on range ja trahvid käitistele, kes vassivad on 100 - heitkoguse tonni kohta.

Kogemus pilootfaasist

Ehkki kauplemise käivitumisel ilmnesid mitmed rakenduslikud probleemid ning kurioosumina sisenesid mõned liimesriigid kauplemise skeemi alles 2006. aasta kevadel, on nii EL enda kui ka sõltumatute analüütikute hinnang kauplemise esimesele perioodile siiski pigem positiivne.

Suurimaks probleemiks oli täpsete andmete puudumine tegelikest heitkogustest, mis viis ülemäärase heitkoguste jaotamiseni. Sellest tulenevalt kahanes heitmetonni hind kauplemisskeemi lõppaastal nullini. Siiski suutis skeem vähendada CO2 heitmeid 2,5-5% võrra võrrelduna olukorraga, kui skeemi poleks olnud ning omas fundamentaalset mõju ettevõtete investeerimisotsustele nagu tõdes tänavu veebruaris avaldatud mahukas Rahvusvahelise Energiaagentuuri analüüs.

Esimese kauplemisperioodil olid peaaegu kõik Eesti käitised kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguste müüja rollis. Eesti käitised on hõlmatud vaid kolme sektoriga, sest direktiiviga määratud mahtudes metallide tootmise ja töötlemisega tegelevad käitised on meil puudu. Riiklik jaotuskava jagas skeemiga hõlmatud käitistele 25% enam heitkoguseid kui need tegelikult vajasid, mis mäletatavasti võimaldas Eesti ettevõtetel teenida miljarditesse ulatuva erakorralise tulu.

Globaalne majanduskriis, kliimaleppe kõnelused ja heitmekaubanduse teine etapp

Teiseks kauplemisperioodiks oli Euroopa Komisjon juba paremini valmistunud. Tunduvalt vähendati lubatud heitkoguste hulka, samuti suurendati süsteemis osalevate käitiste arvu. Eesti koos nelja uue liikmesriigiga käib Komisjoniga tänini kohut Komisjoni poolt riiklikes jaotuskavades tehtud kärbete pärast. Süsteemiga on liitunud nüüdsest ka Norra, Island ja Liechtenstein. 2012. aastast hõlmab skeem lisaks veel ka lennundussektori. Samuti on lubatud ühisrakenduse ja puhta arengu projektide kasutamine skeemis.

Hoolimata pessimistide ennustustest ei ole sajandi majanduskriis ega ka Kopenhaageni kõneluste läbikukkumine heitmekaubandussüsteemi krahhini viinud. Üheks põhjuseks on EL-s vastuvõetud kliimaseadustik, mis on andnud kindluse süsteemi jätkumise osas isegi juhul kui rahvusvaheline kliimalepe sõlmimata jääb. Kriis viis kvoodi hinna langemiseni 10 eurot/t piirimaile, ent edasise languse peatas tõik, et majanduskriisi tõttu kasutamata jäänud heitmekvoodid on võimalik kanda üle 2013. aastast rakenduvasse kolmandasse kauplemisperioodi. Hetkel kaubeldakse kvoodihinnaga 15 eurot/t. Komisjoni hinnangul võidakse kriisist tuleneva vähenenud tööstustoodangu ja energiavajaduse tõttu kanda järgmisse perioodi üle 5-8% kvootidest. Skeemi tugevuse üks näitajaid ongi paindlikult väliskeskkonna muutustele reageerimine, mis alternatiivsetel meetmetel nagu süsinikumaks puudub.

Majanduskriis on kolmandiku võrra vähendanud kulutusi, mida EL peab tegema saavutamaks 20% kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärki 2020 aastaks. Samuti on kriis vähendanud CO2 kvoodikaubandusega hõlmatud käitiste heitmeid läinud aastal 11,6% 2008. aastaga võrreldes.

Perspektiiv 2008. aastal läbis EL heitmekaubandus põhjaliku revideerimise. Võeti vastu EL kliimapakett, mille ühe elemendina sooviti vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähemalt 20% võrra võrreldes baasaastaga 1990. Selle tulemusena peavad skeemiga hõlmatud heitkogused vähenema 2020. aastaks 21% võrra võrreldes 2005. aasta tasemega, iga-aastane heitmekvootide maht hakkab vähenema lineaarselt. Riiklikud jaotuskavad asendatakse järk-järgult enampakkumistega, mis peaksid kvootide hinda tõstma ja suunama investeeringud puhtamatesse tehnoloogiatesse. Sedasi müüakse alates 2013. aastast ligi pooled skeemi kvootidest. Oksjonite korraldamise reeglid alles täpsustuvad. Oksjonitest laekunud tulud lähevad liikmesriikide eelarvetesse. Ülejäänud heitkogused jagatakse tasuta ühtsete EL reeglite alusel.

2013-2020. aastate kolmas kauplemisperiood laiendab kauplemisskeemis hõlmatud sektoreid ja kasvuhoonegaase. Nii näiteks lisanduvad naftakeemia, alumiiniumi ja ammoniaagi tootmine ning N20 heitmed. Lisanduvaid kasvuhoonegaase ja sektoreid võib tulla teisigi. Üheks tõenäoliseks kandidaadiks on juba lähiajal saamas meretransport, keskpikas vaates aga metsandus ja ülejäänud transpordisektor. Tõenäoliselt tuleb kõne alla ka Uus-Meremaa, USA regionaalsete ja mõne aasta jooksul Austraalias käivituva heitmekaubanduseskeemide liitmine EL omaga.

Lõppeks, kuigi täna tundub heitmekaubanduse skeem elujõuline, siis pikemas vaates kerkib küsimus süsteemi suutlikkuses radikaalselt energiamajandust ümber korraldada. Selleks, et hakataks jõuliselt arendama uue põlvkonna tuumareaktoreid, eraldama ja ladustama süsinikku kivisöejaamades või kiirendama massiliselt taastuvenergialahenduste kasutuselevõttu peaks kvoodi hind turul olema kordades kõrgem tänasest. Mõne nädala eest avaldatud Euroopa Komisjoni analüüs võimalikust EL uuest otsusest vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähemalt 30% võrrelduna 1990. aastaga, tõdeb et juhul kui seda sammu ei astuta, võib 2020. aastal kvoodi hind majanduskriisi järelmina kukkuda 16 eurot/t. Point Carbon muide on oma ennustustest tunduvalt optimistlikum, pakkudes kvoodi hinnaks kümne aasta pärast 31 eurot/t.

Uus otsus tähendab skeemiga hõlmatud käitistele seda, et heitkogused peaksid vähenema 2020. aastaks 34% võrra võrreldes 2005. aasta tasemega, lisanduv kulu oleks aga 0,2% EL SKP-st. Selle sammuga loodab EK kvoodi hinna 30 eurot/t aastaks 2020. Arvestades ELi suutlikkust edukalt luua ja reformida sedavõrd erakordset turumudelit, võib idee peagi reaalsuseks saada.

*Hinnad EL heitmekaubanduse skeemis, 2004-märts 2010, allikas: Point Carbon

Artikli autor on Euroopa Parlamendi sotsiaaldemokraatide fraktsiooni energiapoliitika nõunik Rene Tammist