Riigilõivud kulupõhiseks

Riigilõivuseadus vajab ülevaatamist. Tuleb lähtuda põhimõttest, et lõiv on hüvitis riigile mingi toimingu tegemisega tekkivate kulude eest.

Riigi avalik-õiguslike ülesannete hulka kuulub väga palju funktsioone. Osa neist on seotud ühiskonna kui terviku huvidega, osa ühe isiku või isikute grupi huvidega. Esimeste hulka kuuluvad riigi julgeoleku, avaliku korra, toimiva õiguskorra jms tagamine. Nende rahastamiseks on riigil õigus kehtestada makse. Maksu puhul konkreetne vastusooritus maksumaksjale puudub.

Teise gruppi kuuluvad niisugused riigi pakutavad avalik-õiguslikud teenused, mille olemasolu peab riik küll tagama, kuid mis on vajalikud konkreetsete isikute konkreetsete huvide tagamiseks. Näiteks võimalus pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse ja nõuda, et riik lahendaks konkreetse õigusvaidluse, võimalus asutada äriühing, saada tegevusluba vms. Nende puhul on ette nähtud, et toimingust huvitatud isik hüvitab riigile ka toimingu kulud. Sellist hüvitist nimetatakse lõivuks.

Põhiseadus näeb ette, et riiklikke makse, lõive, trahve, sundkindlustuse makseid saab kehtestada seadusega. Kuigi selle reegli peamine eesmärk on, et selles nimetatud nähtusi ei saaks riik kehtestada seadusest madalama aktiga, eristatakse selle sätte mõttes lõivu maksust selle poolest, et lõivu eest saab lõivu maksja konkreetse vastusoorituse.

Piiri tõmbamine nende teenuste vahele, mida finantseerida maksudest ja mida lõivudest, on peaasjalikult poliitilise otsustuse koht. Kuid mitte ainult. Sellel on ka põhiseaduslik mõõde. Põhiseaduse aluspõhimõtted on võrdse kohtlemise printsiip ja proportsionaalsus. Nendega tuleb arvestada ka lõivude kehtestamisel. Võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole kooskõlas see, kui mingi avaliku teenuse eest ettenähtud lõiv on suurem, kui toimingu tegemise kulu riigi jaoks.

Kui lõiv on suurem riigi tegelikest kuludest toimingu tegemisel, omandab lõiv maksu iseloomu, st riik kasutab konkreetse toimingu eest kogutavat lõivu üldiste avalike teenuste rahastamiseks. Nii kogub riik konkreetsete toimingute eest lõivu maksvate isikute käest täiendavat maksu. Seega maksavad lõivustatud toiminguid tegevad isikud rohkem makse kui need, kes lõivustatud toiminguid ei vaja. See on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega ning on seega põhiseaduse seisukohast kaheldav.

Siit tuleneb riigilõivude kulupõhisuse reegel. Kulupõhisus ei tähenda seda, et iga üksiku lõivu puhul peab lõiv ja toimingu kulu olema üksüheses vastavuses, vaid et toimingutele kehtestatud lõivude kogusumma ei tohi olla ebaproportsionaalselt suur võrreldes toimingute tegemise kogukuluga.

Lisaks kehtib riigilõivudega seoses nn ekvivalendiprintsiip, mis võimaldab lisaks toimingu tegemise kuludele lähtuda lõivu suuruse määramisel ka toimingu tähtsusest selle taotleja jaoks. Ehk mõnevõrra võib kulupõhisusest üksiku lõivu puhul hälbida, kuid see peab olema proportsionaalne.

Kehtivaid riigilõive vaadates tuleb tõdeda, et riik ei ole kirjeldatud põhimõtetest kõigi lõivude puhul lähtunud. Näiteks kinnistusraamatu- või äriregistritoimingute eest kogutava riigilõivu summa ületab nende registrite ülalpidamiseks tehtavaid kulutusi enam kui 2,5 korda. Seega kujutab nende toimingute eest võetav riigilõiv endast täiendavat maksu, mida maksavad aga üksnes need, kes teevad tehinguid kinnisasjade või äriühingutega.

Riigi niisugune käitumine ei ole õiglane ega kooskõlas põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Ka paljude üksikute lõivude puhul tekib küsimus nende proportsionaalsusest. Ei saa pidada õiglaseks, et näiteks 10 miljoni suuruse hüpoteegi kinnistusraamatusse kandmise eest tuleb maksta riigilõivu ligikaudu 20 000 ja sama suur lõiv tuleb maksta ka selle hüpoteegi kustutamise eest.

Uute lõivude kehtestamisel püütakse kulupõhisusest lähtuda praegugi. Siiski tuleks ka varem kehtestatud lõive analüüsida ja vajadusel neid muuta. Sellise ettepaneku ongi justiitsministeerium teinud.