PPP: võluvits või bumerang?

Riigihangete seaduse (RHS) kohaselt on riigihangeteks asjade ostmine, teenuste tellimine, ideekonkursside korraldamine, ehitustööde tellimine ja ehitustööde ning teenuste kontsessioonide andmine hankija poolt, samuti ehitustööde tellimine ehitustöö kontsessionääri poolt. Seda ei tohi segi ajada halduskoostöö seaduse (HKS) reguleerimisalaga, milleks on inter alia füüsilistele ja juriidilistele isikutele riigi ja kohaliku omavalitsuse avaliku halduse ülesannete iseseisvaks täitmiseks volitamise tingimuste määramine.

RHS N 26 sätestab uue hankemenetluse liigi, milleks on võistlev dialoog. Selline hankemenetlus on ette nähtud Euroopa Liidu nn hankedirektiiviga (2004/18/EÜ) ning eelkõige mõeldud kasutamiseks suurte ja keerukate avaliku ja erasektori koostööprojektide (public private partnership - PPP või ka public finance initiative - PFI) puhul. Direktiivi väljatöötamisel peeti silmas eelkõige selliseid projekte nagu integreeritud transpordi infrastruktuurid, keerulised infotehnoloogia projektid, haiglad, koolid, lasteaiad jt, milliste korral pole rahalist ja õiguslikku ülesehitust võimalik eelnevalt määratleda. Klassikalise PPP-projekti puhul rahastab projekti teostamise erasektor ja hankija hakkab teostama makseid alles pärast objekti valmimist kokkulepitud perioodi jooksul.

Samas tuleb PPP-lepinguid ettevalmistades tähelepanelikult jälgida riskide jaotumist lepingupoolte vahel jms, et kavandatav või juba teostatud PPP-projekt ei kujuneks praktikas bumerangiks, elik teenuse ostmisest pikaajaliseks kinnisvarainvesteeringuks, kapitalirendiks vms, mis riigi sunnil tuleb kajastada võlakohustusena kohaliku omavalitsusüksuse bilansis.

Raamatupidamise Toimkonna juhendis (RTJ 17) antakse PPP-projekti osas lootust kui märgitakse, et vaid siis kui avaliku sektori üksus kannab valdava osa ehitusriskist, kajastatakse PPP-varasid avaliku sektori üksuse bilansis. Samas lisatakse, et samuti kajastatakse avaliku sektori üksuse bilansis PPP-varasid siis, kui avaliku sektori üksus ei kanna valdavat osa ehitusriskist, kuid kannab valdava osa nii kasutusvalmiduse kui ka nõudluse riskist. See aga on jällegi konksuga koht, kus on võimalik tõlgendada asjaolusid nii, et avalikule sektorile jääb valdava riski kandmine ja varad koos kohustustega tuleb kajastada kohaliku omavalitsuse üksuse bilansis. Bilanss pole teadupärast kummist ja võib juhtuda, et vald või linn, kellel oleks nagu raha teenuse ostmiseks läbi PPP-projekti, satub riigi tõlgenduse läbi "maksejõuetusse", kuna bilansis tuleb PPP-vara ja sellega seotud kohustused üles võtta ja seda veel ühe aasta kohustusena!

Samas juhendis juhitakse tähelepanu PPP-projektide eesmärgile, milleks on pakkuda kõrge kvaliteediga avalikke teenuseid, mis looks maksumaksjate raha eest suurimat võimalikku väärtust. Kui nii, siis peaks ju selliseid projekte riigi poolt igati lubama ja toetama.

Juhendis mainitakse ka seda, et avaliku sektori üksus peab PPP-projekti ellurakendamise kaalumisel lähtuma projekti poolt loodavast väärtusest, mitte selle käsitlusest raamatupidamises, ning et PPP-projektide eesmärgiks ei ole riskide üleandmine erasektorile avalikule sektorile loodava sisulise väärtuse arvelt. Aga kuidas saab kohalik omavalitsus lähtuda vaid loodavast väärtusest, unustades selle käsitluse raamatupidamises. Siin tekib konflikt, sest parim võimalik loodav väärtus võib raamatupidamises välja paista võlakohustusena, millist kehtiva valla- ja linnaeelarve seaduse kohaselt ei tohikski võtta.

Kas ei piisaks Eestis sissejuhatuseks lihtsast reeglist: Erasektori partner peab olema PPP-vara omanik (või kasutama PPP-suhtes õiguslikul alusel III isiku, mitte aga teenuse ostja, vara) ja kandma ka selle vara ehitamise või renoveerimise ja ülalpidamise ehk kasutusvalmiduse riski kogu PPP-suhte kestvuse ajal. See omakorda tähendab, et PPP-varad ei kajastu avaliku sektori üksuse bilansis ja riigil puudub selles osas täiendav tõlgendamis- või kohustamisvõimalus. Nõudluse risk (näiteks koolimaja või lasteaia puhul siis see, kas lapsi koolis või lasteaias on või ei ole) peakski olema teenuse ostjal ja see ei tohiks kaasa tuua PPP-vara kajastamist teenuse ostja bilansis. Samas peaks PPP-lepingus sisalduma klausel nõudluse riski kohta, millise kohaselt nõudluse langemisel alla kokkuleppelise piiri tekib teenuse ostjal võimalus PPP-lepingust ennetähtaegselt ja lisakohustusteta taganeda. Erasektori partnerile peaks PPP-lepinguga antama aga tagasivõetamatud õigused PPP-vara ümberkorraldamiseks ja sihtotstarbe muutmiseks juhul kui nõudlus konkreetse teenuse vastu kaob (avaliku sektori üksus taganeb PPP-lepingust) või kui PPP-vara üürimist avaliku sektori üksuse poolt PPP-lepingu lõppedes ei jätkata.

Kuni PPP-projektide ja nende raamatupidamisliku kajastamise osas on teatud arusaamatusi ja erinevaid tõlgendusi, kipub nende projektide läbimõtlemata ja professionaalide toeta realiseerimine kujunema riskantseks ettevõtmiseks ning riigipoolse tõlgenduse läbi võivad üritajad ühtäkki oma suurepärase skeemiga kui bumerangiga valusalt vastu sõrmi saada.