Omavalitsuste ühinemised, kas tupiktee või võimalus?

Esimene kartus - ühinemisega kaob kohalik kogukond ja identiteet. Kogukondliku kohaliku võimu kadumine ühendamiste käigus on olnud hind kohaliku võimu autonoomia säilitamise eest. Pealegi, suurte valdade moodustamine ei takista ju võimu ja teenuste detsentraliseerimist kogukondadele, MTÜdele valdade sees. Neis riikides, kus ühendamisi ei ole toimunud, on omavalitsused jäänud vähesuutlikuks riigi käepikenduseks.

Teine kartus - võim kaugeneb kodanikest. Demokraatia eelisena nähakse tihti isiklike kontaktide võimalust võimuesindajaga. Peaaegu pooltes alla 1500 elanikuga valdades on ühel parteil/valimisliidul vähemalt 2/3 enamus ja ligi 4/5 valdades on neil absoluutne enamus. Sellises parteikonkurentsis on huvide paljusust raske saavutada. Demokraatia peab võimaldama vaba valikut, sh võimude survestamist, milleks on soodsamad tingimused just suuremal vallal/linnal.

Kolmas kartus - ääremaade tekkimine. Kui ühendvald võtab üle väikevalla korralduse loogika, siis tekivad ääremaad kindlasti. Kuid ühendvallad, mis on loonud uudseid korraldusmustreid, on suutnud ääremaastumist mitte üksnes vältida, vaid ka endisi ääremaid omakorda käima tõmmata.

Niisiis, kartused on pigem müüdistunud ohud, mitte ühinemiste möödapääsmatu tulem. Neid ohte saab vältida, kui ühinemisi vaadata palju laiemas perspektiivis.

Kaua on arvatud et ühinemiste mõte on mastaabiökonoomias. Nüüd on aru saadud, et ühinemiste peamine kasu on teenuste kvaliteedi ja valikuvõimaluste suurenemine. Kuid isegi need pole ühinemiste peamised võidud, olulisim võit on see, kui ühinemiste tulemusena suurenevad oluliselt omavalitsuste kohustused ja nende tulud/kulud. See on ühinemiste keskne teema Põhjamaades, kus tulude/kulude osakaal rahvuslikus koguproduktis on 20-30% (Eestis 9%) ja avaliku sektori kulutustes 40-60% (Eestis 21%). Kui sellist nihet kohalike tulude/kulude osakaalus ei toimu, on ühinemised üksnes vaesuse koondamine.

Teine küsimus on võim. Omavalitsusjuhtide kurtmine, et riik istub pähe, on vähemalt osaliselt õige. Selle põhjuseks on killustatud omavalitsuste nõrk läbirääkimispositsioon suhetes keskvõimuga, ja siit ka nende vähene kaasamine riigi poliitika kujundamisse.

Oligarhia raudse seaduse kõrval toimub parteides tsentraliseerimise raudne seadus niipea, kui kaob tasakaal võimuvertikaalis. See tasakaal hakkas kaduma maavalitsuste tasalülitamisega 1990ndatel. Omavalitsusjuhid aitasid sellele ise kaasa lootuses, et vabanevad ressursid antakse üle omavalitsusliitudele. Kuid ei antud. Vastupidi, keskvõim hakkas hoopis suurendama kontrolli omavalitsuste ressursside üle ja ühtlasi kärpima nende autonoomiat haldussuutmatuse retoorika saatel. Viimase kümne aastaga on riigi sihtotstarbelised toetused (mis on tsentraliseerimise tunnus) suurenenud peaaegu kolm korda kiiremini kui omavalitsuste omatulud.

Suured omavalitsused on nii tõsine tasakaal keskvõimule kui ka soliidne partner riigi poliitika elluviimisel. Mitte hea tahe, vaid uue võimutasakaalu tekkimine võimaldab omavalitsusi rahuldavaid ja konsensuslikke kokkuleppeid riigiga.

Täielikult vabatahtlikke ühinemisi, mida praktiseeritakse Eestis, kasutatakse nt Kanadas silmatorkavalt ebaratsionaalse korralduse muutmiseks, ennekõike nn rõngasvaldade kaotamiseks. Täielikult vabatahtlikud ühinemised ei võimalda saavutada selle poliitika potentsiaalseid võite - nad toimivad üksikutes kohtades. Sellised ühinemised ei muuda kesk- ja kohaliku valitsuse tulude/kulude vahekorda ega võimutasakaalu. Ühendvallad pigem kaotavad riigi toetusi ja nende hääl isegi maakonna liidus lahustub. Täielikult vabatahtlikud ühinemised on nullsumma tulemusega mäng, kus ühed ei tohi palju kaotada ja teised ei saa palju võta. Sügavaid muutusi ühinenud omavalitsuse korralduses saab kavandada minimaalselt. Paljudes ühinemiskavades ongi klausel, et kuni järgmise valimisperioodini olulisi muutusi ei tehta. Paremaks tulemuseks on vaja usaldusväärset vahekohtunikku, kelleks saab olla vaid riik.

Ühinemiste plaanimisel võetakse kasutusele väikevalla mudel, kus kõik teed viivad vallamajja. Ilma ulatuslikul sisemisel delegeerimisel ja siseautonoomial põhineva korralduseta on ääremaastumine suures vallas möödapääsmatu. Tulemuslike ühinemiste eeldus on selge arusaam uue valla korraldusest ja uute juhtide praktilised kogemused delegeerimisest ning sellise keeruka kompleksi juhtimisest. Viimasest, nagu näitas hiljutine Praxise uurimus delegeerimisest, on eriti väikevaldades suur puudus.

Omavalitsuste vastuseis ühinemistele on tingitud mitte üksnes kartustest, vaid trotsist selle suhtes, et ühinemiste strateegiaid nendega ei arutada. Nn sundühinemiste puhul jäävad saavutamata peamised võidud, mis täielikult vabatahtlike ühinemiste puhul. Niisiis, tulemuslikeks ühinemisteks on vaja mitte lokaalselt, vaid suurt ühiskondlikku lepet omavalitsuste ühenduse ja keskvalitsuse vahel.

Probleemi tuum on selles, et nii keskvõim kui ka kohalikud juhid mõtlevad ja tegutsevad traditsioonilise ehk kaitsva autonoomia vaimus. Praegu ei tähenda kohalik autonoomia mitte oma pädevuspiiride kiivast kaitsmist, vaid oskust juhtida, st osutada teenuseid üle tasandite piiride. See eeldab paindlikku minu-sinu kohustuste ja õiguste tõlgendamist nii kesk- ja kohaliku võimu suhetes kui ka kohaliku võimu ja kohalike toimijate suhetes.

Vaid sellise mitmetasandilise teenuste osutamise korraldusega suudetakse praegu Euroopas rahuldada kodanike vajadusi ja õigustada avalikku võimu.